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产权保护意见出台百日,如何落地?《财经》特别报道

栏目:财经   发布时间:2017/03/17   来源:财经杂志   编辑:i-caijing

特别报道
编者
中央正力图通过完美产权维护轨制打消人们的产权焦虑。完美维护不同性质的产权,必将破除了法律法规和政策方面的约束,实现身份同等、机会均等和规则公平。中央文件落地百日,推动效果及后续支配如何,或者将抉择改革成败。

特约撰稿人

《财经》记者 李恩树 王丽娜 肖辉龙 特约撰稿人 张玉学/文 李恩树/编纂

现年57岁的企业家顾雏军,未到花甲之年,满头白发。

顾雏军向《财经》记者回想自己的牢狱之灾时,旧事记忆犹心。顾是格林柯尔团体的创始人,旗下曾经节制科龙电器等五家上市公司。2008年因虚假注册、挪用资金等罪,一审获刑十年,于2012年9月6日提早出狱。但顾雏军一直辩称无罪,2014年1月17日,其申述被广东省高档法院立案,未有结果。

顾案发案早期,焦点为顾雏军是不是分羹国有资产或者致国资流失。因为经济学者郎咸平的公然指责,引发著名的“郎顾之争”,民间舆论由此点燃,顾案未决时,舆论已经上升至国企改革中产权如何界定如何维护的大讨论。顾案以后,又产生铁能耐件、日钢重组事件和山西煤矿国有化等涉产权的标志性事件。

种种讨论与争议之中

种种讨论与争议当中,政商关联失衡,企业家安全感下降,部份资产外流海外的现象日益显明。如何在打击犯法犯法与建立企业家的市场信念之间树立起公道的关联?2016年11月,中共中央、国务院发布《关于完美产权维护轨制依法维护产权的意见》(下称《意见》),从十个方面提出加强对民营私企、城乡居民、知识产权等非公有制产权的维护问题,并强调维护的依法、全面和同等性。

这是中国首次以中央文件的情势出台产权维护的顶层设计,也与中共十八大以来产权维护的方针政策相承。在中共十八届三中全会、四中全会、五中全会,及“十三五”计划中,“产权维护”的内容都有所体现。

中央精神如何落地,防止一纸空文,有待相关职能部门配合推动,特别是各政法机关的作用重大。今年初召开的中央政法工作会议再次强调产权维护,会议请求中央政法各单位深刻贯彻中央意见,加紧制订务实管用的实行细则,提高应用法治方式维护产权的水平。

《意见》发布迄今已百日有余,后续如何落地生根,值得期待。

《意见》由来

《意见》由国家发展和改革委员会牵头制订。据知道,该项目动议时,充沛借助了民间外脑气力。2014年6月10日,国家发改委发布“国家发展和改革委员会重大改革钻研课题遴选公告”,公布8个向社会公然征集钻研单位的钻研题目。

公告一经发布,得到很多钻研机构、高等院校、知名智库、企事业单位的响应。

经由评审,2014年10月,北京德恒律师事务所(下称德恒律所)中标国家发改委重大改革钻研课题之一——完美产权维护轨制钻研。

“关于此次课题,我们理解是2014年4月受发改委体改司拜托所做的‘混合所有制改革法律问题钻研’公益课题的持续。”德恒律所主任王丽对《财经》记者说。

以前,德恒律所提交的《混合所有制改革之法律法规建议》钻研讲演,通过对混合所有制改革触及的法律问题梳理钻研,揭露“混合所有制改革的核心是产权同等维护”。

德恒律所承当国家发改委的该课题后,成立了完美产权维护轨制钻研课题组(下称课题组),约请全国总工会、高校、德恒律所国内外各地、各专业领域中拥有较高理论素养和实务经验的法律专家、律师以及部份国企、民企、政府部门和社会组织的近百名专业人士介入调研、撰写和论证。

王丽介绍说,课题组施展各方面气力,展开前瞻性战略性钻研,以科学态度和专业精神进行大量早期调研。“课题组通过法律实务和上千件案例,发现了现行产权维护轨制中存在的大量问题,这些问题反应在社会的各个方面。课题组在此基础上对完美产权维护轨制进行更深刻的法律实务钻研,并有针对性地提出立法建议和操作性指引。”

在2014年、2015年两年间,课题组前后举行了多回涉“产权维护轨制”的研讨会,此间不乏司法系统、发改委系统、国有企业、民营企业、高校、钻研组织等机构的专业人士和国内外专家介入。

课题组认为,完美产权维护轨制钻研是在全面深化改革、全面依法治国的大背景大趋势下,对产权轨制进行法律层面的调查钻研。所以,其钻研重点是,发现产权同等维护轨制层面存在的问题,从科学立法入手,为产权同等维护轨制的完美提供立法与政策建议。

王丽介绍,中国的产权维护轨制包含以产权为客体的所有法律形成,如宪法与物权法、合同法、侵权责任法、知识产权、各商事法律法规和部门规章等。完美产权维护轨制,就是完美法律法规和部门规章中关于产权维护的规定。立法建议是对现行有效的法律法规、部门规章,提出“立、改、废”的建议。

本着上述重点,课题组完成钻研后于2015年5月向国家发改委提交了课题讲演。

据知道,《意见》的出台,与中央财经领导小组办公室主任刘鹤的推进不无关联。2015年,刘鹤曾经多回主持召开发改委专题改革会议,讨论产权维护问题。2015年9月的一次会议,又对展开产权维护轨制钻研支配部署,强调健全以公平为核心原则的产权维护轨制,加强对各种所有制经济产权的维护。刘鹤在浙江、广东调研时,也都强调了“产权维护”以及“企业家精神”。2016年5月31日,他主持召开发改委改革专题会议,钻研审议的一项首要改革方案是产权维护法治化、增进创业投资发展。

由于过往对产权保护的不力

燃眉之急

“实际上,因为过往对产权维护的不力,特别是对私有产权的关注不够,中央出台文件适逢其时,也燃眉之急。”一名接近中央深改组的人士称。

民营企业的发展史,也是不断突破旧有藩篱和条条框框的进程。民营企业家出于政策上的顾虑、法律意识的欠缺、外部法律环境的制约等因素,对非公有制经济产权的维护和争夺常常力不从心。

王丽说,新中国树立后几十年中,人的生存权遭到关注,财产权遭到压制,未能构成产权的法治意识和法律体系。

在这类背景下,一些企业家和企业的产权遭到损害,在民营企业中更加多见,这些争议案例又进而影响了其他企业家的安全感。

被称为“维护私有财产第一案”的是陕北油田案,涉案金额逾50亿元。1994年,国家为了进一步支撑革命老区,由中国石油天然气总公司与陕西省政府签订了一份石油开采协定,并允许延安和榆林的各县介入开发,大批外省的私人资本和当地的农民开始投资油井。2003年春,陕北处所政府采用“先收井,后清理”的办法,骤然强即将缘由民营资本经营的陕北几千口油井资产“收归国有”,投资者一度与回收油井的人员产生暴力冲突,并引起诉讼。

这被中国政法大学毕生教授江平看做是一块儿“违背基本的法治原则”、“侵略民营企业合法利益和农民利益”的严重事件。

而一些地区呈现的损害非公有制经济产权的案件中,当事人常常被纳入“非法集资罪”、“商业贿赂罪”以及“注册资本不实罪”等“口袋罪”,受这些案件影响,中国民营企业家的信念和价值认同一度跌落。

2012年,浙江企业家吴英因存有争议的集资欺骗罪被法院判处死刑,最高法院死刑复核进程时,在舆论呼吁下,最高法院改判其死缓。湖南企业家曾经成杰没有这般“荣幸”,2013年被履行死刑。这是吴英案后首例以集资欺骗罪核准的死刑,引发很大震撼。

出于对产权的耽忧,一些民营企业家从“迷信”红顶,变成海外追赶绿卡,资产随以外流,这类负面效应直到2016年未能解除。

2016年6月召开的第二届“中国财富论坛”上,央行货泉政策委员会委员白重恩提出,2016年前四个月,民营资本的投资增速大幅降落,对产权维护不放心是民企投入对比弱的一个缘故。

国家统计局网站的数据显示:2016年1月至5月民营资产投资只增长了3.9%,比上年全年的10.1%降落6.2个百分点。中央党校国际战略钻研所副所长周天勇在对数据进行钻研时认为,造成这一现象的缘故之一,是民营企业家对人身和资产安全方面的耽心。

2014年12月至2015年4月,中国社会科学院一名专家介入了对广东和浙江两省各100家中、小民营企业生存现状的调查。他向《财经》记者介绍,接受问卷调查的100位广东民营企业家中,32%表示未来有移民规划,已经有绿卡者占2%,入外籍者占1%,这些筹备移民的企业家中,多数企业范围年营业额在5000万元以上。浙江接受问调的企业家则有43%表示规划移民,已经入外籍者占3%,已经有绿卡和正在办理移民手续的各占1%。

调查发现,企业家的企业范围越大,或者经营者身价越高,移民偏向越显明。美国移民局数据也显示,2016财年(2015年10月至2016年9月),美国政府共签发9947张EB-5签证(一种投资移民签证),其中7512张发给来自中国的申请者,占比达75.52%。

除了在司法实践中存在很多民营企业遭到不公平对待的案例,在行政领域,政府许诺轻意扭转,也是民营企业反应时常面对的风险。一些学者在调研中知道到,民营企业常会遇到事前合法获得的土地,因新政策出台或者其他因素又被政府否认爽约的现象,乃至本应得到政府许诺的补偿,也会有不兑现的情况。

“不健康的政商关联、一些政府的不遵照许诺、高度的金融规制、扶强不扶弱的招商引资等因素,致使民营企业的成长环境变得卑劣,其抵抗风险能力也相对于薄弱。” 北大法学院教授邓峰称。

维护缺位的法治缘故

改革开放后,中国特点社会主义法律体系建成,公私财产的法律维护已被纳入社会主义法律体系,公民和法人的财产权力及其法律维护问题业已经深刻人心,公民宪法意识和依法维权的意识与能力也与日俱增。

这类差别还体现在,分布于中国现有法律体系中的涉产权法律法规未呈统一化表述。“包含至于产权的认识、对产权所有者的认识、对不同产权所有者的财产权力的维护是有悬殊的。”王丽说。

比方,1982年《宪法》第四次修正案修改时,规定了公有财产神圣不可侵略的原则。这一原则也被用于以后的《民法通则》立法中。到《物权法》起草时,诸多参加立法的学者提出,在《物权法》中不应写“公有财产神圣不可侵略原则”,应强调所有权同等维护。

曾经介入《物权法》起草工作的中国人民大学法学院教授杨立新指出:“以前的表达事实上构成了财产所有权的不同等地位,公有财产神圣不可侵略,而私人所有权却无‘神圣’表达,就有可能被侵略。”

《物权法》出台前夕,128位学者向中央写信,提出《物权法》规定的所有权同等原则,与《宪法》规定的“公有财产神圣不可侵略”相违。终究,《物权法》肯定了所有权的同等维护原则,其第四条规定,“国家、集体、私人的物权和其他权力人的物权受法律维护,任何单位和个人不得侵略。”

德恒律所的课题组发现,尽管各法律中分布产权同等维护的条款,但这些法律中却多少都有产权不同等维护的意思表示,乃至有些具体的法与非法、犯法犯法的标准因产权关联不同而作出不同的规定。乃至,现有法律法规还对产权维护存在空白区。

这些法治问题,是造成产权维护不完美、产权人合法权益被侵略、现行司法救援途径不完全、国有产权维护机制僵化等问题的主因之一。

颇具代表性的是涉案财产问题,有企业家因涉罪致使个人资产和公司资产被执法机关“一锅端”。重庆过去的“打黑风暴”中,有一些企业家因涉黑被刑事处分,重庆提出“托管”理念——重庆警方与税务、工商等部门组成工作组进驻企业,指定不涉案的负责人代管出产经营销售,在资金清理终了后,重庆警方组织大中型企业对涉案企业进行托管。在此“托管”进程中,企业产权有可能变得隐约、不明,为后续的产权纠纷埋下种子。

而国资系统托管企业后,一旦产生所有权转让,被过度履行的资产返还难度也将放大。

中国人民大学法学院诉讼轨制及司法改革钻研中心主任陈卫东表示,涉案财物的处理触及当事人的财产权力。长时间以来,执法机关对涉案财物“拥有必定的随便性,随便扩展扣押规模,认定标准不严,财物保管不当、丢失损毁严重,乃至呈现不登记、非法并吞占有等司法腐败现象”。

产权保护不力

“原罪”争议

产权维护不力,还基于规划经济体制的遗留,不同的产权,如金融产权、矿产资源产权、文化产权、知识产权等,分属不同的政府部门管理,产权的获得、行使和维护在很大程度上受制于行政管理,不能完整依照市场经济的规律和请求进行。

加上上述法治缺位的缘故,一批产权争议案件呈现,特别是触及企业“原罪”的案件,产权归属难下结论。

顾雏军案以后,质疑民营企业家财富来源的社会情绪悄然涌起,2006年到达高潮。很多舆论认为,中国企业家并不是赤手空拳奋斗出来的,他们创业早期的“第一桶金”大多靠对国家、集体财产和弱势群体赤裸裸的掠取累积起来,因而是一个有“原罪”的暴富阶层。

波澜汹涌的清理“原罪”的舆论,引发企业界的惶惑不安,个别地区检察机关收到大批关于民营企业家初期创业时违规操作的检举信(相关报导见《财经》2014年第11期“重塑企业家信念”)。

一些历史体制机制缘故酿成的难以解决的问题,被通通划入企业家“原罪”,“红帽子”企业是其中典型。

规划经济向市场经济转轨时,造就一批“红帽子”企业,即由私人资本投资设立,但以集体企业或者全民所有制名义注册。企业在产权不清的情况下做大做强后,产权是“国有”仍是“私有”带来争议,处置不当即可能致使国有资产流失,或者企业家涉罪领刑。

往日中国“家具大王”冯永明因贪污7亿元股权于2011年被法院以贪污罪判处死刑,缓期二年履行。该案创企业界人士贪污数额之最,“贪污股权”的司法认定在中国亦属罕见。如今,冯永明在两审终结后提出无罪申述,被法院驳回。成立于上世纪80年代初的冯永明之企业带有“红帽子”颜色,展转上市后资产扩大,但因企业创始资金、企业家的“国”“私”身份不明,为其本日之罪埋下引线(相关报导见《财经》2015年第25期“‘家具大王’冯永明浮沉”)。

冯永明案并不是个案。“触及‘原罪’的企业家有许多。”中国政法大学教授、国资改革专家李曙光称,以现在的法律轨制、政策规则和道德观念来衡量当时的企业行动,其实不适合。

“红帽子”企业的存在,一般经济纠纷和并吞国资的边界,非法集资和正当民间融资之间如何划线,都体现了产权不够清晰、缺少合用性法律法规的问题。

浙大原副校长褚健案也是一例。褚健是少有的集科学家、企业家、党政干部三种身份于一身的人,他兴办企业中的股权转让、使用科研经费等问题,因与浙江大学校企的发展、改制及科研经费管理轨制交织糅合,显得错综复杂。

检察院指控,褚健涉嫌贪污、挪用公款、职务强占、挪用资金、行贿,以及成心烧毁会计凭证、会计账簿。但因该案产权的繁杂,褚健案不断延审,被羁押3余年后,今年1月16日,褚健因贪污及成心烧毁会计凭证、会计账簿,获刑3年3个月。其产权往事终究进入审讯(相关报导见《财经》2016年第58期“官学商一体的褚健案弯曲”)。褚健早期兴办的企业也是“红帽子”企业。

中国社科院教授冯兴元说,之前企业家运作不规范,譬如,政府常常设置很多市场准入障碍,企业家要取得市场机会,需要进行市场运作,如果企业家不去采用一些特殊的运作方式,很难有所作为。

“需要强调的是,完美产权维护轨制,其实不等于大赦民营企业家所谓的‘原罪’。”中国利用法学钻研所所长蒋惠岭称,企业家作为理性人,拥有追赶利益最大化的经济驱动,在资本原始累积阶段也可能会有过错,有违纪犯法现象,乃至有人犯法。

“无非,应该全面辩证地认识民营企业家在改革开放早期的历史作用,改革开放以来他们为社会经济发展做出的巨大贡献。”蒋惠岭说。

中国改革摸着石头过河的特点,也使得这样的进程体现为新生气力和传统体制的冲撞。改革在不断试错的进程中,包括大量的空白地带,特定的历史前提下,如果完整墨守成规,可能也不会有民营企业的出生和突起。

对此,中央通过《意见》表达其态度,“以发展目光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业尤其是民营企业经营进程中存在的不规范问题”。

在企业家“原罪”问题上,《意见》更进一步,首次提出妥善处理历史产权旧案。这被看做是对经济类犯法冤假错案的纠偏,是对处置企业家“原罪”的方向性指引。

如何落地

《意见》与中共十八大以来产权维护方针的政策提法一脉相承。

中共十八届三中全会提出要完美产权维护轨制,强调公有制经济财产权不可侵略,非公有制经济财产权一样不可侵略,两者公然公平公正介入市场竟争、平等遭到法律维护;四中全会提出社会主义市场经济本色上是法治经济,健全以公平为核心原则的产权维护轨制,立异适应公有制多种实现情势的产权维护轨制,完美鼓励立异的产权轨制、知识产权维护轨制和增进科技成果转化的体制机制;五中全会则提出人权得到切实保障,产权得到有效维护。

而在“十三五”计划的第十二章“树立现代产权轨制”中,写道:健全归属清晰、权责明确、维护严格、流转顺畅的现代产权轨制。其中具体的计划部署内容,是《意见》的政策基础。

《意见》共有十方面内容,包含加强各种所有制经济产权维护、完美同等维护产权的法律轨制、妥善处理历史构成的产权案件等。

这些内容在王丽看来,“触及广泛”,“几近涵盖与产权维护相关的所有内容”。

现行法律法规对产权同等维护存在必定的不足,中央文件请求全面加强产权维护——这就构成法律体系修正的繁杂性与目前改革的紧急性两者之间的矛盾。《意见》如何落地?则需要立法、执法和司法机关对“完美产权同等维护法律体系”进行实践探索。

《意见》审议通过后,一些部门已经采用行为。2016年10月10日,据新华社报导,最高法院、最高检察院、公安部、国家安全体、司法部联合印发《关于推动以审讯为中心的刑事诉讼轨制改革的意见》。这被江平认为是《意见》的配套措施。

《意见》正式出台后,11月29日上午,最高法院发布《关于充沛施展审讯职能作用切实加强产权司法维护的意见》和《关于依法妥善处理历史构成的产权案件工作实行意见》。文件重申,明确依法妥善处理历史构成的产权案件,准确掌控罪与非罪的法律政策界线,坚决纠正以刑事执法参与民事纠纷致使的错案,依法妥善处理因产权混淆引起的申述案件、与政府行动有关的产权申述案件、涉案财产处置申述案件。

最高法院称,《意见》提出的主要是原则性的司法政策请求,需要在法院审讯履行工作中贯彻落实。例如,最高法院印发《关于在履行工作中规范履行行动切实维护各方当事人财产权益的通知》,就履行程序中贯彻落实产权维护轨制,依法维护产权提出了具体请求。

依照最高法院的最新计划,各高档法院将成立专门工作小组,加强对涉产权错案冤案甄别纠正工作的组织领导。

在机构设置上,工作小组办公室统一归口设置在审讯监督庭。

最高法院审监庭副庭长滕伟说,至于改革开放以来做出的触及重大财产处置的产权纠纷以及民营企业和投资人犯法犯法的生效裁判,当事人、案外人提出申述的,法院要及时审查,当真甄别;确有过错的,坚决依法纠正。对重点案件要逐案制订包含立案、再审、履行、善后在内的一揽子工作方案。

对此,王丽建议触及亿万国民的土地房产等首要事项的产权维护,应尽快启动全国性立法修法,使得产权维护有法可依。

王丽及课题组认为,在现有的立法体制下,对现有法律的立、改、废,都要经由较长和较为繁杂的程序。产权维护立法可能一时难以在立法层面上启动程序。“解决现行法律体系中存在的对产权维护的诸多问题,需要国务院出台一个《产权维护条例》。用国务院发布《产权维护条例》的方式,先从具体的产权同等维护改革启动起来,是对比现实可行的选择。”

王丽说,制订《产权维护条例》作为一部产权维护的纲要性、指引性、系统性法规,可以规范和束缚各行政管理部门的权利,引诱各类产权主体有效介入市场经济,有助于树立健全产权维护轨制法律体系,保障深化改革依法进行。

(本文首刊于2017年3月6日出版的《财经》杂志)
产权保护意见出台百日,如何落地?《财经》特别报道

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